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审计发现问题整改的“党建+”路径——基于商业银行内部审计供给侧改革的思考

201907/1719:31
2019-07-1719:31
来源: 中国名牌

审计发现问题整改的“党建+”路径——基于商业银行内部审计供给侧改革的思考

核心提示: 本文从新时代的新要求出发,基于供给侧改革的角度,聚焦商业银行内部审计适应新的形势需要提供哪些“新产品”,剖析影响审计发现问题整改成效的因素,更加明确和彰显党的领导在问题整改过程中的核心作用,并尝试构建问题整改的“党建+”路径。

近年来,商业银行加快完善公司治理结构,相继对内部审计体制机制进行了优化和改革,搭建起对董事会及其审计管理委员会直接负责并报告工作的内部审计架构,在机构、人员和职责的设置上提供了“客观”和“独立”空间。从商业银行内部审计实践来看,一方面内部审计揭示、发现重大风险问题能力不断提高,一方面影响内部审计价值的区间在发生转移和变化,内部审计的关注重点和价值体现更加倾向于审计发现问题整改的成效。党的十九大之后,中央及国家监督体系的改革,特别是中管金融企业纪检派驻制改革对审计工作又提出了更高要求。本文从新时代的新要求出发,基于供给侧改革的角度,聚焦商业银行内部审计适应新的形势需要提供哪些“新产品”,剖析影响审计发现问题整改成效的因素,更加明确和彰显党的领导在问题整改过程中的核心作用,并尝试构建问题整改的“党建+”路径。

一、商业银行内部审计面临新时代背景下的供给侧改革

(一)中央及审计署对内部审计工作寄予厚望。

1.党中央对新时代的审计工作提出明确要求。党的十九大指出,构建“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”,要“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”,提出“改革审计管理体制”。2018年3月,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,方案指明:为加强党中央对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计监督作用,组建中央审计委员会,作为党中央决策议事协调机构,由习近平同志亲自任中央审计委员会主任。改革审计管理体制,组建中央审计委员会,是加强党对审计工作领导的重大举措。党中央指出全国审计工作要加强统筹,优化审计资源配置,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,努力构建集中统一、全面覆盖的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。中央金融企业内部审计作为全国审计工作的组成部分,是监督体系中不可或缺的一环,也需要通过改革转型落实中央对审计工作的新要求。

2.审计署关于内部审计工作的规范要求。2018年1月,审计署党组书记、审计长胡泽君签署中华人民共和国审计署令第11号《审计署关于内部审计工作的规定》。11号令的颁布为审计机关和内部审计协会对内部审计工作的监督指导指明了方向,对提升各单位内部审计的地位,规范内部管理、完善内部控制、防范风险和提质增效具有十分重要的意义,符合国际内部审计发展趋势和新时代对内部审计工作的要求。在新时代,新的内部审计环境下,从审计机关、内部审计协会到各单位内部审计机构均要重新思考如何规范有效地开展内部审计工作。

11号令更加突出党组织对内部审计工作的领导地位,其第六条、第十三条、第十四条、第十五条、第二十八条明确指出应当在党组织和董事会(或主要负责人)直接领导下开展内部审计工作,并向其报告。此外,11号令还明确指出内部审计要为组织增加价值,其价值更多地体现在审计结果的运用方面,其第四章专门从建立健全审计发现问题整改机制、分析研究问题机制、与相关监督力量协同配合工作机制等方面要求进一步强化内部审计结果的运用,并要求将审计结果及整改的情况作为考核、任免、奖惩干部的依据。

(二)商业银行管理体制改革赋予内审工作新定位。

目前,大型国有商业银行均建立了垂直管理的内部审计管理体系,如工商银行、农业银行均为“董事会—审计委员会—审计局(分局)”的组织架构,建设银行采取在总行设立审计部,在各一级分行驻地设立派出审计机构的形式,负责具体审计工作。以上模式,均有效保证了内审机构的独立性和客观性。商业银行股改后的实践表明,在公司治理和风险管理过程中,内审部门发挥了突出作用。但由于内外部经营管理环境的变化,商业银行内部审计体制机制仍在不断改革调整。如2017年,某行印发了《关于进一步完善审计与内控合规体制机制的意见》,提出“着眼于‘防风险、防案件’……切实提升发现真问题、反映真问题、并把压力向各部门和机构有效传导的能力……建立起一个职责清晰、权责对等、精简高效、手段先进、作用明显的符合现代商业银行治理要求的检查监督体系,确保案件、风险‘查得出、报得上、改得了、防得住’,为全行业务稳健运行和健康发展提供有力支撑和坚强保障”等改革要求。明确“审计部门应主要通过独立的日常非现场监测、审计检查和监督评价来查找全行战略性间题、重大风险隐患和内部控制漏洞,并督促审计发现间题整改来强化对风险的防控”。可以说,在“查得出、报得上”得到有效解决的前提下,改革的重点已聚焦在“改得了、防得住”的层面。

(三)派驻监督的实施是内部审计供给侧改革的又一客观推动力。

2019年以来,中央纪委国家监委派驻机构改革不断深化,工农中建以及国开行等中管金融企业内设纪委陆续改为中央纪委国家监委派驻机构。对中管金融机构实施派驻改革,是对中管金融机构监督体系的创造性变革和增强性重塑,是党中央解决金融企业管党治党突出问题、防范金融领域腐败的又一重要举措。一方面,伴随纪检派驻制改革,与内部审计部门同属“第三道防线”的监察机构在职能定位、组织架构、人员管理方面将更为超脱和独立,审计部门在内控体系监督评价及案件防控方面将承担更多职责;另一方面,派驻纪检监察改革也将对审计监督的效果提出更高要求,“应查尽查、查出必改”将作为一项基本要求,作为派驻纪检监察组审视、评价内部审计工作的标准。

 二、商业银行内部审计供给侧改革的核心是问题整改

内部审计的产品是审计成果,所谓内部审计供给侧改革,就是要在新的历史背景下,通过改革转型使审计成果更加符合“全面从严治党、从严治行”的核心要求,更加符合商业银行经营管理的现实需要。审计发现问题的整改是审计成果运用的核心环节,也是审计成果转化的首要工作。问题整改的效果好坏,直接影响审计工作的价值,发现问题不积极整改、不及时整改甚至虚假整改,更是极大损害组织价值的实现。从目前商业银行内部审计实践来看,已逐步将问题整改嵌入到审计工作的制度体系及整个工作链条。

(一)审计项目由偏重揭示风险向揭示及控制风险并重转型。

审计转型的重要举措之一是把管理审计理念融入审计活动当中。如某行内审部门在组织实施年度性风险审计时,对管理审计做了有益的尝试,该行2017年风险审计要求树立管理思维和理念,2018年项目更名为“风险与管理审计”,2019年持续深化管理审计理念,要求将“风险管理审计”全面推向深入,促进风险导向审计和管理审计、业务审计和内控审计的深度融合。具体审计过程中,审计活动的内涵不断丰富,审计人员面对的不再单单是个体的审计样本,更要关注一系列的管理活动;审计对象也不再是一个点、一个环节,而是一个面、一个整体;审计目标由揭示单一离散风险向评估和预判管理风险扩展;审计成果的表现形式不断由样本风险的研判向管理活动、政策传导的评价延伸。

(二)督促问题整改的方式由后续审计向持续跟踪转变。

面对审计“供给侧改革”的新形势和新要求,内审部门督促问题整改的方式势必由方式单一、时间集中的后续审计模式向整改持续跟踪转变。如某行审计部门深入推进审计整改监督工作转型和提升,对原有整改监督工作机制进行优化完善,总结创新“五个结合”的工作方法。一是三种工作形态相结合,即整改持续跟踪、重点问题整改监督和审计整改验证的相互结合推进,互为补充;二是整改监督、专业督导和非现场监测相结合,体现专业性和权威性,同时与日常非现场监测联动进行,使整改督导更具时效性和可验证性;三是整改牵头与加强直接督导相结合,一方面发挥整改监督部门与分行内控合规部门的牵头作用和联系互动,另一方面加强整改认定业务部门与整改责任单位的直接联系,在提高督导效率的同时准确掌握整改动态和效果;四是同其他审计项目相结合,深入开展现场督导,注重整合审计资源;五是推进问题整改标本兼治与强化监督手段相结合。

通过构建协调联动、职责明确,全面覆盖、突出重点,持续跟踪和审计验证相结合的工作体系,整改监督的“内涵”不断丰富,特别是审计派驻机构对所属辖区内问题整改贴身监督的优势得以有效发挥,内外部对整改监督的覆盖率、持续性和时效性等要求也得到了满足。

审计队伍的能力重心由“查得出”向“改得了”延展。

目前,审计发现问题的整改责任主体是问题所在的经营管理机构,但实际整改过程中仍存在整改路径出现偏差、整改成效不佳等诸多实际问题。因此,需要审计部门借助其独立性和客观性,充分发挥咨询服务和督导惩戒职能。一是需要瞄准“改得了”的目标,靠前站位、主动分析,就问题形成的原因,责任的认定,整改的方式方法提出切实必要的意见建议,特别是对跨部门、跨产品线的问题以及体制机制方面的问题,从全局角度提出整改建议;二是严格甄别整改中存在的各类问题,根据表现形式、严重程度、涉及范围等,以整改督导单、提示函、审计约谈等细分方式对问题所在的经营管理机构进行督促;三是对整改监督过程中发现的严重失职、弄虚作假、故意掩盖问题和风险等导致问题恶化、风险扩大、损失加重、影响恶劣的,以及经反复督导不采取任何整改措施的,以审计专报的形式上报上级党委。从“查得出”向“改得了”的延展,无疑对审计人员的业务能力提出了更高的要求。

三、多种因素造成审计发现问题整改的质效有待提升

从目前商业银行审计工作实践来看,整改工作的质效已有长足提升,但在部分机构或领域,问题“易犯、易改、根难断”现象依旧,整改合力的发挥还比较有限,造成上述问题的原因集中在以下三个方面。

(一)整改力度“层层衰减”。

一是重视程度层层衰减。各级行对问题整改的认识存在“上热中温下冷”现象。有的分支机构认识存在偏差,认为抓好了经营就是落实了整改;有的认为整改主要是上级行的事,存在消极应付、等待观望、不推不动的现象。二是压力传导层层衰减。整改压力在向下传导的过程中,“首棒慢热”“中间掉棒”“末棒不力”等问题时常出现,责任传导容易出现中梗阻。三是整改效果层层衰减。实行总分行管理体制的,行级越低,整改不彻底、不到位的现象越明显,有的甚至出现走形式、弄虚作假等行为。

(二)责任担当意识缺失。

在整改工作中,不同层级一定程度地存在“不愿做、不敢做、不会做”现象。一是“不愿做”。对于长期存在的重点、难度未整改问题,一些整改责任单位负责人存在畏难情绪,过于强调存在的客观困难和问题,存在“等要靠”的思想,发挥主观能动性不够。二是“不敢做”。对于好改的、容易改的问题,各级机构整改态度都比较积极,但在面对比较复杂、涉及面广的问题时,往往怕触及矛盾,甚至采取回避、拖延态度,导致问题改不过来、改不彻底。三是“不会做”。部分整改责任单位在整改中方式方法缺乏统筹,加上受思维、眼界和能力水平的限制,对于解决问题心有余力不足。

(三)抓常抓长韧劲不够。

审计实践,显现当前各级机构在推动整改中往往存在三种心态,影响整改效果。一是过关心态。有的行对待整改存在侥幸过关心理,整改敷衍应付,整改方案层层翻版复制,整改措施不接地气,整改动作流于形式,草草了事。二是“甩手掌柜”心态。上级行虽然对整改工作层层部署,但往往是把整改任务一布置了之、一通知了之,对下级机构的整改方案不审定,整改措施不把关,整改过程不监督,整改效果不验收,成了“甩手掌柜”。三是疲劳厌战心态。在集中整改和阶段性整改后,看到整改成绩的多,对持续整改需解决的困难和问题认识不足,没有持续跟进并巩固成果,整改成效反弹回潮。

 四、党的领导在问题整改中发挥着决定性的作用

(一)我国商业银行公司治理体系具有独特的政治优势。

近年各家上市银行均对公司章程进行了修订,明确了党委在国有控股商业银行治理架构中的领导核心地位,把坚持党的领导和完善公司治理有机统一,不断创新国有控股银行党组织发挥政治核心作用的途径和方式。如某大型银行公司章程明确,董事长、党委书记由一人担任,符合条件的党委成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、高级管理层,董监高成员中符合条件的党员可以按照有关规定和程序进入党委。党委根据《中国共产党章程》等党内法规履行职责,包括保证监督党和国家方针政策在本行的贯彻执行,落实党中央、国务院重大战略决策,以及上级党组织有关重要工作部署,研究讨论本行改革发展问题、重大经营管理事项和涉及职工切身利益的重大问题,加强对选人用人工作的领导和把关,承担全面从严治党主体责任,领导党风廉政建设,支持纪委切实履行监督责任等。可以说,国有控股银行的公司治理架构为问题整改的“党建+”模式提供了坚强的政治保证。

(二)问题整改是各级行党委“从严治党、从严治行”的重要抓手。

审计发现的问题,往往具有普遍性、典型性和重要性等特征,有的反映了重大政策措施贯彻执行中存在的错误和偏差,有的发现了重大违规违法违纪案件,有的揭示了重大业务风险和潜在隐患,有的提出了管理体制和内部控制缺陷,尤其是一些长期整改不能到位的问题,更有可能涉及多方面原因、触及经营管理中的难点痛点。对这些问题深刻剖析、实施整改、举一反三并严肃追责,可以解决各级行业务经营管理中的难点、痛点和堵点,起到牵一发动全身、四两拨千斤的效果,对震慑违规违纪,促进党风廉政建设也有突出作用,理应成为各级机构党委“从严治党、从严治行”的有力抓手,从而有效推动党和国家重大决策部署、总行重大战略措施在各级行的落地实施。

五、构建审计发现问题整改的“党建+”路径

(一)进一步加强党对内部审计工作的领导。

习近平总书记指出,审计是党和国家监督体系的重要组成部分。这就要求审计机关同党中央保持高度一致,树立“四个意识”,坚决维护党中央权威和集中统一领导,落实党中央对审计工作的部署要求。商业银行内部审计作为国家审计的重要组成部分,在思想上应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在组织上应强化党组织的领导监督。审计发现问题所在的各级经营管理机构,需要强化一级法人意识,由党组织负责人直接领导、推动问题整改,将问题整改放在“管党治党”的大背景中考虑,完善发现问题到问题整改“一盘棋”的工作机制。

(二)压实各级党组织问题整改的主体责任。

要从根子上纠正重经营轻管理、重检查轻整改的思想和做法,各级行党组织应首先扛起问题整改的“第一责任”,按照风险管理“三道防线”和落实“双向责任”的要求,在党委领导下形成各司其职、各负其责的矩阵式问题整改责任体系。首先,作为问题整改责任审计单位及上级行的业务主管部门是全面落实和督促审计整改的直接责任主体,其中上级机构的业务主管部门既是落实审计整改的直接责任主体,又是督促业务条线问题整改的共同责任主体。各级问题整改单位的“一把手”是审计整改负总责的责任主体;其次,作为各级机构内控合规部门既是督促问题整改的直接责任主体,又是问题认定评估审计整改的共同责任主体;其三,作为内部审计部门是再监督和再评估审计整改的直接责任主体。

(三)夯实审计系统常抓不懈整改监督的政治基础。

打铁还需自身硬,内审部门应以加强审计系统党建工作为抓手,为审计工作的开展提供坚强的政治思想和组织保障,把党的建设更加有效地嵌入到问题整改监督工作中。应从落实两个主体责任、强化思想建设、加强组织建设以及抓好党风廉政建设等方面积极探索,建立符合审计工作实际、体现时代特色的党建工作长效机制。要以落实审计部门党建责任制为抓手,采取明确责任清单、量化督察考核、强化专项述职、形成问责追责等手段和方法,突出问题导向和责任担当,形成层层分工负责、层层传导压力、层层抓好落实的管理格局,切实把问题整改的监督和服务职能履行好。

(四)全面推动监审、巡审的有效协同。

纪检监察、巡视巡察和内部审计都是强化内部监督与权力制约的重要手段,但工作的侧重点不同,三者相辅相成,缺一不可,共同发挥着“尖刀与利剑”的作用。因此,有必要实现三者间相互有效协同,形成职能信息互通、日常工作联动等方面的常态化机制,充分协作增效。一是建立监督计划互通机制。审计部门在拟定审计计划时,可事先征求巡视部门、纪检部门意见,将巡视、纪检部门关注的重点事项纳入工作计划。同样,巡视在确定工作计划时,审视审计发现问题,便于掌握情况以确定重点,必要时互通信息提高协作互动能力,避免监督资源的浪费和被动配合带来的监督风险。二是优化整改监督过程协作机制。收集巡视发现的问题,将其纳入整改监督的内容。对于审计和巡视中发现的普遍问题,应共同提出处置意见,或督促相关部门解决,发挥审计巡视治本功能。在工作中遇到复杂交错问题,部门间主动协调、及时通气,推动问题全面解决。三是完善纠错问责机制。对问题整改不到位或者屡审屡犯的,可以先通过审计部门进行督导,督导时巡视部门可共同参与,以形成监督合力;约谈后限期整改仍未处理好的,由纪律检查机关问责。

(五)提升党性修养,增强整改监督的能力。

切实加强审计队伍建设特别是党员干部的党性锻炼,充分发挥党员干部作为内部审计队伍主力军的作用,提高思想道德修养和党性水平,不断开创实践和认识新境界,用习近平总书记系列讲话精神武装头脑,是自我完善的内在需求,对于指导实践、推动审计监督工作具有决定意义。审计队伍要坚定理想信念,只有坚定不移的理想信念,敢于担当的使命意识,严守纪律的大局观念,廉洁奉公的公仆精神,才能自觉遵守党的规矩,执行党的纪律,不做不敢碰硬的“玻璃人”、不愿担当的“局外人”。在监督问题整改的过程中,要善于将服务蕴含于监督之中,换位思考,靠前站位,将审计监督与服务贯穿于问题整改全过程,树立通过整改控制风险、强化管理、促进发展的辩证审计服务理念,维护审计权威,强化整改监督,为商业银行稳健经营保驾护航。(郭唯 高向东 李锐)

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