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美团被罚34.42亿元!权威解读来了

202110/0908:23
2021-10-0908:23
来源: 经济日报

美团被罚34.42亿元!权威解读来了

核心提示: 记者8日从市场监管总局获悉,市场监管总局依法对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚,计34.42亿元。

  记者8日从市场监管总局获悉,市场监管总局依法对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚,计34.42亿元。

市场监管总局官方微信公号截图

  2021年4月,市场监管总局依据《中华人民共和国反垄断法》,对美团在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查。

  市场监管总局成立专案组,依法扎实高效推进案件查办,广泛开展调查取证,获取大量证据材料并全面深入分析,查明案件事实;组织专家反复深入开展研究论证;多次听取美团陈述意见,保障其合法权利;确保本案事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。

  经查,2018年以来,美团滥用在中国境内网络餐饮外卖平台服务市场的支配地位,以实施差别费率、拖延商家上线等方式,促使平台内商家与其签订独家合作协议,并通过收取独家合作保证金和数据、算法等技术手段,采取多种惩罚性措施,保障“二选一”行为实施,排除、限制了相关市场竞争,妨碍了市场资源要素自由流动,削弱平台创新动力和发展活力,损害平台内商家和消费者的合法权益,构成《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第(四)项禁止“没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易”的滥用市场支配地位行为。

  根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条、第四十九条规定,综合考虑美团违法行为的性质、程度和持续时间等因素,2021年10月8日,市场监管总局依法作出行政处罚决定,责令美团停止违法行为,全额退还独家合作保证金12.89亿元,并处以其2020年中国境内销售额1147.48亿元3%的罚款,计34.42亿元。同时,向美团发出《行政指导书》,要求其围绕完善平台佣金收费机制和算法规则、维护平台内中小餐饮商家合法利益、加强外卖骑手合法权益保护等进行全面整改,并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告,确保整改到位,实现规范创新健康持续发展。

  权威解读:

  平台反垄断监管持续发力 市场竞争秩序稳步向好

  王健

  2021年10月8日,市场监管总局依法对美团“二选一”垄断案作出行政处罚决定。自去年12月党中央、国务院部署“强化反垄断和防止资本无序扩张”以来,我国平台反垄断监管持续发力。从该案的处罚决定来看,反垄断执法机构进一步明确了平台反垄断监管规则适用,分析认定更加清晰,充分体现了数字化时代反垄断监管执法特点和思路,平台经济领域市场竞争秩序正在稳步向好。

  一、互联网平台相关市场的界定守正创新

  界定相关市场是反垄断分析的逻辑起点。《关于平台经济领域的反垄断指南》(以下简称《平台反垄断指南》)明确规定,调查平台经济领域垄断协议、滥用市场支配地位案件和开展经营者集中反垄断审查,通常需要界定相关市场。在个案中界定相关商品市场时,可以基于平台功能、商业模式、应用场景、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代分析,同时要考虑供给替代分析。从我国平台反垄断实践来看,市场监管总局坚守相关市场界定的基本规律,将替代性分析视为最基本的相关市场界定方法。

  在本案中,市场监管总局创新性地构建了以平台功能-市场类型-用户群体(服务对象)为逻辑主线的相关市场分析框架。首先,基于平台的功能是交易性平台还是非交易性平台而界定为一个相关市场还是多个相关市场。本案所涉互联网平台是一个交易性平台,市场监管总局将相关商品市场界定为一个相关商品市场——“网络餐饮外卖平台服务市场”。其次,基于市场类型的不同,分别从“线上和线下”以及“第三方平台和自营平台”对相关市场界定进行验证。分别从消费者和餐饮经营者两个用户群体进行了详细的需求替代分析,结论是二者不具有紧密替代关系,不属于同一相关商品市场。通过上述分析框架和思路,本案的相关市场清晰呈现在我们眼前。

  二、市场支配地位的认定全面客观

  市场支配地位的认定在本案起着承上启下的作用。我国《反垄断法》第18条、第19条规定了“综合因素认定法”和“市场份额推定法”两种市场支配地位认定方法。本案则采取了二者相结合的方法。首先,认定美团的市场份额超过50%,可以推定具有市场支配地位;其次,基于相关市场竞争状况、市场控制力、财力和技术条件、交易上的依赖程度、市场进入难易程度和生态化布局等六个因素认定美团具有市场支配地位。

  同时,市场监管总局采取了多种客观化的认定方法:一是市场份额确定指标的多元化,根据平台服务收入、平台餐饮外卖订单量两个指标认定美团在2018—2020期间的市场份额始终保持在60%以上。二是相关市场竞争状况衡量的数据化,运用数据化的市场集中度(CR2指数)和HHI指数来衡量市场竞争状况。三是市场支配地位认定的数字化,基于平台经济的数字化特征来评判是否存在市场支配地位,流量、数据、算法和获客成本成为认定平台企业市场支配地位的四个核心要素。四是市场支配地位认定的“其他因素”开始呈现,基于平台经济的跨边网络效应和生态化竞争特点,认定美团的生态化布局进一步巩固和增强了市场力量。

  三、“二选一”违法性分析的思路一目了然

  《关于平台经济领域的反垄断指南》第15条第3款将构成限定交易的“二选一”行为区分为惩罚性和激励性两种,前者一般可以认定构成限定交易行为,后者如果有证据证明对市场竞争产生明显的排除、限制影响,也可能被认定构成限定交易行为。此外,平台经营者限定交易可能因 “为保护针对交易进行的特定资源投入所必须”等原因而具有正当理由。

  市场监管总局认定,美团系统、全面实施了“二选一”行为:一是采取多种手段促使平台内经营者签订独家合作协议;二是通过多种方式系统推进“二选一”实施;三是采取多种措施有效保障“二选一”实施,既有激励性措施,又有惩罚措施,从协议订立到实施各个环节均有明显的强制性,有效锁定了网络餐饮外卖平台服务市场的商家侧供给。

  同时,市场监管总局对美团提出的商家自愿合作、“二选一”是应对市场竞争的正当商业行为等不属于正当理由进行了分析,认为美团未能提供证据证明相关行为能够促进竞争、提升经济效率,实施“二选一”行为不具有正当理由。

  四、排除、限制竞争效果分析强调创新影响

  平台企业排除、限制竞争的影响更为多元复杂,需要根据具体情况进行全面分析。本案对于“二选一”行为排除、限制竞争影响进行了较为详尽的分析,认为排除、限制了相关市场竞争,损害了平台内经营者和消费者利益,削弱了平台经营者的创新动力和发展活力,阻碍了平台经济规范有序创新健康发展。

  平台经济发展变化迅速,竞争激烈,技术和商业模式创新带来的动态竞争是平台经济的重要特征之一。本案中,市场监管总局在分析排除、限制竞争影响时,将“阻碍平台经济创新发展”作为一个独立的竞争分析要素专门进行阐释,表明执法机构将对创新的影响作为平台经济领域垄断案件反竞争效果分析中的重要部分,充分体现了执法的前瞻性和促进高质量发展的目的性。

  五、平台经济领域市场竞争秩序稳步向好

  平台经济发展初期,由于缺少明晰的竞争规则,激烈竞争的同时伴随着野蛮竞争、无序扩张。随着理论研究的进展和实践的积累,世界各主要司法辖区纷纷加强平台经济反垄断监管,出台一系列针对性竞争规则,同时大力开展针对大型平台企业的反垄断执法活动,平台经济逐步迈入规范发展时代。当前我国平台经济发展处在关键时期,通过强化反垄断监管,营造公平竞争的市场秩序至关重要。强化平台经济反垄断,是党中央、国务院从构筑国家竞争新优势的战略高度作出的战略部署,着力解决平台企业发展不规范、存在风险,发展不充分、存在短板等问题,有效防止垄断和竞争失序,促进平台经济在正常的轨道上健康发展。

  本案作为市场监管总局查办的又一起平台经济领域重大典型的垄断案件,具有重要的警示意义和示范作用:对违法者处以高额罚款,起到强力威慑作用,为平台企业竞争划清“底线”;要求停止“二选一”行为,有力地维护了网络餐饮外卖平台服务市场竞争秩序,保护平台经济创新动力;责令全额退还违法收取的独家合作保证金12.89亿元,切实减轻了平台内商家特别是中小商家的负担;对美团开展行政指导,坚决贯彻了“发展和规范并重”思路,引导企业全面规范经营,维护平台各类主体的合法权益。从查处阿里巴巴集团垄断案到依法禁止虎牙斗鱼经营者集中,从解除网络音乐独家版权到依法对美团作出行政处罚,市场监管总局通过一系列反垄断执法,已形成对平台经济系统化、常态化反垄断监管态势,为平台企业明确规则,划清底线,设置好“红绿灯”,平台企业依法合规意识有了明显提升,我国平台经济市场竞争秩序稳步向好,市场竞争环境不断优化。相信我国平台企业将在公平竞争中加快技术和模式创新,在更高层面、更高水平展开竞争,促进平台经济规范健康持续发展,不断提升国际竞争力,在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活中发挥更大作用。(作者王健,系浙江理工大学法政学院教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员)

  持续强化反垄断执法以公平竞争促进高质量发展

  王先林

  2021年4月26日,市场监管总局依法对美团实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查,10月8日依法做出行政处罚决定,责令其停止违法行为,退还“二选一”保证金12.89亿元,并处以其2020年销售额的3%计34.42亿元罚款,同时发出行政指导书,要求美团全面整改。这是市场监管总局在平台经济领域又一次重大反垄断执法行动,对于规范平台经济竞争秩序,促进高质量发展具有重要意义。

  一、强化反垄断是完善社会主义市场经济体制的内在要求

  我国改革开放的40多年历程,在很大程度上就是市场竞争机制作用不断扩大的过程。通过市场公平竞争不断激发市场活力和创新动力,使我国经济不断走向繁荣。立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,我国经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,实现有效市场与有为政府的结合。《反垄断法》作为市场经济的基本法律制度,旨在保护竞争这一市场机制的核心,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展。因此,社会主义市场经济越发展,就越需要强化反垄断,更好发挥政府“有形之手”的作用,推进高标准市场体系建设,维护公平竞争的市场秩序,保障市场机制有效运行,使“无形之手”能够高效配置资源,激发市场主体不断创新,市场活力充分迸发,推动构建新发展格局,实现高质量发展,促进共同富裕。

  从世界范围看,各国特别是欧美等发达经济体普遍重视加强反垄断,通过强有力的反垄断执法保护市场公平竞争,促进经济发展。从美国1890年颁布《谢尔曼法》算起,反垄断法已经有130多年的历史。特别是近年来随着数字经济快速发展,垄断问题逐步显现,各国纷纷加强反垄断监管执法,欧盟推出《数字服务法》和《数字市场法》两项法案,强化大型互联网平台的监管措施,并积极开展一系列执法行动,仅对谷歌公司在2017至2019年的三年里就3次作出反垄断处罚,总计开出了82.5亿欧元的巨额罚单。美国提出《终止平台垄断法案》《平台竞争与机会法案》等6项反垄断法案,撤销《纵向合并指南》,并对谷歌、脸书等互联网巨头提起反垄断诉讼,反垄断监管不断趋严。英国、德国等反垄断执法机构也不断加大反垄断执法力度,近期相继启动对谷歌、亚马逊等互联网平台企业的反垄断调查。

  近段时间以来,我国加大平台反垄断监管执法力度,打出一系列“组合拳”,制定出台《关于平台经济领域的反垄断指南》,查处阿里巴巴集团“二选一”等重大典型垄断案件,对45起平台企业未依法申报案做出顶格处罚,依法禁止虎牙斗鱼并购案,解除网络音乐独家版权等,取得的成绩举世瞩目。此次市场监管总局依法对美团“二选一”垄断案做出处理,是强化平台经济反垄断监管又一重大成就,充分体现了国家公平公正持续强化平台经济反垄断监管、规范平台经济领域竞争秩序的态度和决心。

  二、公平公正科学高效执法,促进平台经济规范创新健康持续发展

  近年来,得益于国家综合经济实力和创新动力的整体提升,得益于互联网的开放包容、技术的不断创新进步、商业模式的迅速迭代,我国平台经济快速发展,在提高全社会资源配置效率、贯通国民经济经济循环、推动技术进步和产业变革方面发挥了重要作用,成为我国经济增长的新引擎。但与此同时,平台垄断、竞争失序问题逐渐显现,“二选一”等限制竞争行为严重破坏了市场竞争秩序,更使得平台“竞争失焦”,企业从注重技术进步和商业模式创新转变为注重争夺有限的商家资源,削弱了平台经济的创新发展动力。

  本案作为阿里巴巴集团垄断案后又一例平台经济领域“二选一”行为垄断案,充分体现国家强化平台经济反垄断监管执法的坚定决心,体现了坚决治理“二选一”行为的鲜明态度,体现了执法机构对所有市场主体一视同仁、平等对待,公平公正开展反垄断执法的监管原则。本案行政处罚决定书分析缜密,说理透彻,并在作出行政处罚的同时通过行政指导的方式对美团提出依法合规经营的整改要求,充分体现出我国反垄断执法的目的在于规范平台企业行为,在于明确底线,设置“红绿灯”,促进平台经济更好更快发展。特别是,目前我国平台经济国际竞争力仍有不足。国家加强平台经济领域反垄断监管,严厉打击“二选一”等垄断行为,就是要避免我国平台经济陷入低水平竞争的循环,规范和引导平台企业转换竞争赛道,致力于通过技术创新和提升效率获得竞争优势,不断提高竞争层次和水平,进而推动技术和产业深层次变革,使不断涌现新的优质平台企业始终成为可能,使我国平台经济发展更有后劲、更可持续,拥有更加光明、更加繁荣的未来。

  三、充分保护各类市场主体合法权益,推动形成良性互动协同发展良好格局

  平台经济作为一种新的生产力组织形式,以数据为要素,以网络为载体,连接贯通众多市场主体,形成共生共荣的生态系统,大量的中小企业伴随平台成长获得了发展机会,焕发出崭新的活力与生机。但与此同时,中小企业相对平台往往处于弱势,平台企业实施“二选一”等垄断行为,破坏公平竞争市场环境,平台内中小企业的经营自由受到限制,合法权益遭到侵害,不仅难以获得更好的发展,甚至可能危及生存。同样,垄断行为还限制了消费者的选择,使其无法获得更优质的价格和服务,合法权益也不能得到充分保障。执法机构及时要求美团停止“二选一”行为,全额退赔收取平台内商家的独家合作保证金12.89亿元,并要求美团采取措施切实保护平台内商家、外卖骑手、消费者等各方主体合法权益,充分表明了执法机构依法保护平台经济各类主体合法权益的执法理念,体现了支持和保护中小企业发展、维护人民群众切身利益的价值取向。

  平台作为要素流通和资源配置的重要节点,理应发挥畅通国民经济循环、促进中小企业协同发展、便利人民生活、繁荣市场经济的重要作用,而不应滥用具有的市场支配地位实施垄断行为损害中小企业和消费者利益。国家持续强化平台经济领域反垄断监管,就是要依法查处垄断行为,恢复市场竞争秩序,并通过个案的示范和警示作用,引导督促平台企业自觉服从和服务于经济社会发展大局,为各类市场主体特别是中小企业创造更加广阔的发展空间,推动形成大型平台企业和中小企业良性互动、协同发展的良好格局,更好保护消费者利益,让各类市场主体分享平台经济发展成果,实现共同繁荣。

  四、要持续强化反垄断推动高质量发展

  我国《反垄断法》自2008年实施以来,执法机构积极开展执法活动,依法查处了一系列重大典型的垄断案件,有力维护市场公平竞争,推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。我国已成为世界第二大经济体,要实现由“大”到“强”和创新驱动的高质量发展,对市场公平竞争的需求比任何时候都更为强烈。8月30日,中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,对强化反垄断工作指明了方向、明确了任务、提出了要求,必须坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬,持续强化反垄断执法,以公平竞争促进高质量发展。

  要进一步加强反垄断制度体系建设。尽快修改完善《反垄断法》,明确体现强化反垄断的各项原则和规则,完善垄断行为认定规则。同时,健全反垄断配套立法体系,针对性完善相关制度规则和指南,建立公开公正透明的反垄断监管规则,强化反垄断执法的法治保障,为市场主体提供清晰明确的行为指引。

  要进一步强化反垄断监管执法。我国现阶段垄断行为仍多发频发,不利于构建统一开放、竞争有序的全国大市场。我国完善社会主义市场经济体制,促进经济持续健康发展,需要持续性、常态化强化反垄断监管执法,聚焦社会各方面反映强烈的垄断问题,加大执法力度,为所有市场主体创造公平竞争的市场环境,促进市场主体在公平竞争中创新发展,提升我国经济整体竞争力。

  要进一步提升反垄断监管效能。目前我国反垄断执法力量不足的问题十分突出。要进一步完善反垄断体制机制,充实反垄断监管力量,强化反垄断执法的技术支撑,形成一支高素质、专业化的反垄断执法队伍。要加快建立全方位、多层次、立体化反垄断监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,以高效监管促进高质量发展。

  要进一步培育公平竞争文化。在加强反垄断执法的同时,要发挥典型案件示范警示作用,加强反垄断宣传倡导,增强各类市场主体的公平竞争法律意识,引导全社会形成崇尚、保护和促进公平竞争的市场环境,构建企业合规、行业自律、政府监管、社会监督的良好格局。(作者王先林,系上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任,国务院反垄断委员会专家咨询组成员,中国法学会经济法学研究会副会长)

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